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寻找改变七亿中国农民命运的路径【新资讯】

发布时间:2019-10-17 17:38:42 阅读: 来源:毛毡厂家

作为国家级的统筹城乡综合配套改革试验区,成都市自2003年以来探索实施的统筹城乡发展改革实践走过了6个年头。

6年多来,成都努力打破60多年来阻碍农村发展的城乡“二元结构”桎梏,试图让广大农民享有和城市居民一样的权利和生存发展环境。一个城乡互动、共同繁荣的生动局面已初步显现:截止到2008年,全地区生产总值比2003年增长108.52%,地方财政收入增长700%以上,农民人均纯收入增长77.3%,城镇化率提高6.78个百分点,城乡居民收入差距由原来的2.66∶1下降到2.61∶1。

这项试图找到改变中国七亿多农民命运路径的改革试验,虽然目前仍在进行中,但纵观此前6年改革脉络,我们已经能够比较清晰地看到三个重点鲜明的不同阶段、三个始终坚持的指导理念,以及三个意义重大的改革贡献。

改革的三个阶段

一、2003年10月至2005年初,是以“三个集中”为核心,以集约集群发展为导向,以创造“三化联动”的产业形态与和谐交融的新型城乡形态为目标的改革第一阶段。

这一阶段的特征表现为被动性:改革是在当时工业建设“无地可用”、农民进城“无处可去”、规模经营“无地可租”的现实状况下,在基层县自下而上“逼”出来的办法。

这一阶段的主要工作,是全面实施“三个集中”。将原来116个工业开发区,归并为21个主导产业鲜明的工业集中发展区,不再“村村点火,户户冒烟”;引导农民进城和建设农村新型社区,转变农民生产生活方式;稳步推进土地适度集中规模经营,加快现代农业发展步伐。

这一阶段效果是,初步形成了城乡产业一体化发展新格局。据统计,目前成都市工业集中度已近70%,累计农用地流转面积达303万亩,其中50亩以上土地规模经营面积达197.35万亩,城镇化率达到63.58%,60多万农民变成了“城里人”。

二、2005年至2007年6月,是以大力发展农村教育、卫生、就业、社会保障等公共服务体系为核心,以“四位一体”系统推进为导向,以实现城乡资源均衡配置和农民平等享有发展成果为目标的改革第二阶段。

这一阶段的特征是政府主导性和系统配套性。政府主导性,是指这一阶段农村公共服务条件所发生的翻天覆地变化,基本上是通过政府财政“反哺式”投入实现的,公共财政指向哪里,改革之“花”就开在哪里。系统配套性,是指教育、卫生、就业和社会保障等,既是改善民生最急迫的领域,也是整体改革能够顺利推进而不可或缺的“配套改革”,为整个改革起着维护社会稳定的“兜底”作用。由此,成都统筹城乡改革步入“自主”探索阶段。

这一阶段的主要工作,是加大对农村公共服务领域的财政投入,创新和完善相关制度设计,改革和理顺相关管理体制。比如,投资14亿元对全市410所农村中小学进行标准化建设;实施“一元化”户籍登记制度等。

这一阶段的效果是,很多农村地区实现了学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、劳有所得……解决了农民进城和土地流转的“后顾之忧”,初步实现了城乡公共服务的均等化,保持了改革过程的稳定。

三、2007年6月9日至今,这一阶段的核心是创造性地展开农村产权制度改革,统筹城乡改革步入“深水区”。

这一阶段的最大特征是围绕土地“做文章”。始于2008年1月的农村产权制度改革,高举“农民自主,还权赋能”大旗,努力把农民最大的资源——土地激活,还原它的资本属性,从而彻底解决城市化与农业现代化的庞大成本问题。

这一阶段改革的风险高、难度大。一是政治风险高。确权登记、流转交易、永久使用权……这些做法极易被人误解。2008年10月,党的十七届三中全会通过决议,明确提出:“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”成都的实践,符合中央精神。

二是社会风险高。大量农民失地进城和土地流转,会不会随之出现大规模土地兼并,大量人群流离失所、生存无着呢?对此,一方面,成都市大胆解放思想,勇于相信农民。事实证明,农民已经具有较高的风险意识和判断力,不会随意“买卖”土地和房屋。据了解,到目前为止,成都未出现一例因盲目流转土地后衣食无着的人。另一方面,成都市针对农民、失地农民、农民工等各类涉农群体,建立健全起“全覆盖”的社会保障体系,为这些群体在任何突发状况下“有饭吃、能看病”提供了坚实的制度保障,为改革做好了“兜底”准备。

三是执行难度大。对一些地方官员来说,产权制度改革的后果是“土地不好征了,财政收入少了,工作难度大了”,因而在政府内部阻力也不小。

这一阶段的主要工作是:首先,对农村的土地承包经营权、农房所有权等各类农村产权进行确权、登记、颁证。其次,搭建各级规范、有序的流转平台,让农村产权能够流转交易,资源变资产。第三,设立耕地保护基金,与农民签订耕地保护合同,发放补偿的同时确认保护责任,守住耕地保护“红线”。

这一阶段的效果是,截止到2009年10月31日,成都市190多万农户完成了各类农村土地和权利的确权登记,拥有了产权明晰、责任明确的权属关系;全市发生产权流转事务54700多项,涉及金额25亿多元。曾经沉浸无声的各类农村产权,开始为农民换来扎扎实实的真金白银。

改革的三个理念

统筹城乡发展改革千头万绪,非常考验智慧和能力。6年改革试验,成都始终坚持三个指导理念,从而较好地驾驭了各种开创性和复杂艰巨的探索与实践,使改革取得了“好于预期”的效果。

一是坚持平等的理念。这包括:首先,改革公共财政支出体系,加大“三农”投入,让“财政下乡”,实现投入平等。据统计,6年来成都市财政对“三农”投入累计达402.3亿元,年均增长63.6%,高于同期财政支出增速32个百分点。

其次,创新和完善各项制度设计,用制度来保障城乡间在社会经济各个领域的公平待遇,让“制度下乡”,实现管理和服务平等。比如,建立城乡一体规划体系、农村学校与城镇学校实行“捆绑”考核、农村保险与城镇保险留有“接口”等。

第三,建设规范化服务型政府,让“政务下乡”,实现效率平等。如今,在新都、温江、新津等许多县,基本做到了乡镇有政务中心、村有政务代办点。农民足不出村,就能把事办好。

成都市委统筹城乡工作委员会副主任秦代红说:“成都的每一项改革,从指导思想到制度设计,从目标预期到操作方法,无不以‘平等’二字为宗旨。统筹城乡发展的精髓,就是公平。”

二是坚持市场的理念。“中国的城市化,仅靠政府投入是远远不够的。政府不吃不喝,几十年也搞不下来。”成都市委常委、常务副市长孙平说,“必须寻求市场动力,让城市化由‘政府包办’走向‘市场选择’。”市场化的理念,是推动成都统筹城乡改革不断深化的最大动力。

三是坚持民主的理念。成都市在每项改革中都高举起“民主”的大旗:是否迁入新型社区集中居住——农民自愿;是住楼房,还是住平房——农民自愿;土地是否参加流转——农民自愿;政府支农投入如何使用——村民自主;村集体经济组织如何运作——村民自主……国情问题专家、清华大学教授胡鞍钢说:“成都的改革试验,恰恰是把权利重新还给了农民。这是社会经济发展的必然要求。也许,中国公民社会的雏形就诞生在这里。”

改革的三个贡献

首先,探索了新时期农村改革的动力。成都的改革试验探索出了一股新兴的、“自下而上”的改革动力,改革者的探索和奉献精神为改革做出了新表率,而目前较为成功的实践也为解决“三农”问题、城乡二元结构问题,探索出了一条可行的综合改革方式和路径。

其次,探索了一条在公有制前提下土地资源资本化的路径。成都实施的产权制度改革,始终是在“坚持土地公有制性质不变、坚持农村基本经营制度不变、坚持保护耕地不减少”的前提下进行的,所做的突破是通过确权、登记、颁证把产权关系明晰化、法制化,为土地较大规模、实质性地流转,扫除体制机制障碍。有关专家认为,在遵行现行国家法律法规的前提下,这条实现土地资源资本化的路径,“不失为一个好方法”。

第三,从方式方法和体制机制上探索了打破城乡“二元结构”的解决方案。具体来讲,一是探索了实施综合改革的模式。这包括:以“三个集中”为主要内容的新型城乡发展形态建设;以产权制度改革为主要内容的农村市场化改革;以均衡城乡公共服务为主要内容的农村社会化改革;以基层民主政治建设和新型村级治理机制为主要内容的政治改革等。二是重组了城乡资源和生产要素,形成新的消费和投资需求,一、二、三产业形成良性互动,探索出转变经济发展方式的有效路径。三是切实缩小了城乡差距,促进了社会公平,维护了社会和谐稳定。

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